دادگان

نهادهای بین المللی:قدرت بر انجام وظایف،همراه با وابستگی متقابل

1-درآمد

به منظور تجزیه و تحلیل سیاست جهانی از دهۀ 1990،بحث دربارۀ نهادهای بین المللی،قواعد حاکم بر سیاست جهانی و سازمانهایی که به اِعمال قواعد کمک می کنند،ضرورت می یابد.آیا ناتو باید گسترش یابد؟تحت چه شرایطی چین باید در دابلیو تی اُ پذیرفته شود؟آیا پروتکل کیوتو¹ در مورد تغییرات هوایی،باید دوباره مورد بحث قرار گیرد،اصلاح گردد و به گونه ای مؤثر اِعمال شود؟سؤالات مزبور،به تفسیر و توضیح اهمیت فزایندۀ نهادهای بین المللی برای حفظ نظم جهانی،کمک می کند.

تمامی دولتها،حتی دولتهایی نظیر ایالات متحدۀ امریکا نیز که ابرقدرت هستند،ارزش سازمانها را در رسیدن به اهداف خود،مورد تأیید قرار می دهند.درست است که عصر سازمانهای بین الدولی از 1919 آغاز شد،واقعیت آن است که سازمانهای مزبور،از زمانی مورد توجه قرار گرفتند که ابرقدرتها به آنها توجه کردند.

از اواخر دهۀ 1960،معاهدۀ عدم تکثیر سلاحهای هسته ای،ابزار اصلی تلاشهایی بود که به منظور ممانعت از تولید سلاحهای هسته ای،صورت گرفته است.ناتو،مهمترین اتحاد چندجانبه و سازمان نهادین در جهان بود.گات و صندوق بین المللی پول نیز از سازمانهای موفق بودند.تعداد سازمانهای بین الدولی،از 30 در 1910،به 70 در 1940 و بیش از 1000 در 1981 رسید.

در 1974،هنری کیسینجر²،وزیر امور خارجۀ وقت ایالات متحدۀ امریکا،تلاش کرد که آژانس بین المللی انرژی را بدین منظور،تشکیل دهد که کشورهای غربی را قادر سازد با بحران نفت و تحریم نفتی احتمالی کشورها،مقابله کنند.دولت فورد³،تلاش کرد که رژیم مالی بین المللی جدیدی را از طریق سارمانهای بین المللی ایجاد کند.همزکان با این اقدامات،گات در حال توسعه بود.

سؤالاتی که در دهۀ 1980 مطرح بود این بود که همکاری،چگونه میان کشورهای حاکم تحقق می یابد و چگونه از نهادهای بین المللی،تأثیر می پذیرد؟چگونه نهادهای بین المللی،در جهاتی که توسط کشورهای حاکم اداره می شود،وجود دارند؟

از دهۀ 1980 به بعد،بحث قانونگرایی در نهادهای بین المللی،مطرح شد و شرایط سیاسی تحت الشعاع بحث مزبور قرار گرفت.البته کماکان،این نکته مورد پذیرش بود که قدرت کشور و منافع آنها،عوامل کلیدی در سیاست جهانی هستند.

در اینجا با دو اصل عدم قطعیت و اعتبار مواجه می شویم.کشورها در خیلی از موارد اطمینان ندارند که رقبای آنها در هر زمان چه اقداماتی انجام می دهند و چگونه واژگان پیمانها و موافقتنامه ها را تفسیر می کنند.سازمانهای بین المللی می توانند با شفافسازی،عدم قطعیت را کاهش دهند.

حتی اگر دولت،حقیقتاً به یک موافقتنامۀ بین المللی تمایل داشته باشد،ممکن است قادر نباشد که هماوردان خود را به چنین کاری تشویق کند یا وادار سازد.اینجاست که نقش سازمانهای بین الدولی،اهمیت بیشتری می یابد.نهاهای بین المللی،به جای آن که خود را به کشورها تحمیل کنند،کشورها را کمک می کنند تا به اهداف جمعی مشترکی دستیابند.

2-انتقادهای وارد بر نهادگرایی جدید

برخی برآنند که از آنجایی که کشورها،تنها قدرت حقیقی هستند،نهادهای بین المللی،فاقد اهمیتند.اقدامات صورت گرفته توسط سازمان ملل متحد نشان می دهد که بسیاری از قدرتهای بزرگ-به ویژه ایالات متحدۀ امریکا-در آن،نقش فائقه داشته اند.این استدلال قابل خدشه است.بدان جهت که در بسیاری از موارد،سیاستهای سازمان ملل متحد،با سیاستهای امریکا،یکی نبوده است.

انتقاد دوم،آنارشی است.هیچ سیستم حقوقی بین المللیی وجود ندارد که قربانیان بتوانند در آن،خواستار عدالت شوند.کشورها به دنبال منافع خود هستند.در سرتاسر مسابقات تسلیحاتی امریکا و شوروی،هر دو طرف،با استناد به مواضع نسبی خود،از رسیدن به یک امتیاز مطلق،محروم می شدند.در پاسخ به این انتقاد،گفته می شود که ((مسألۀ نفع موقت))،ممکن است شدید باشد؛اما موقتی است.این سؤال که ((آیا کشورها،به دنبال نفع نسبی هستند یا مطلق؟))،باید به این تغییر کند که ((تحت چه شرایطی کشورها،حتی از همکاری مفید متقابل،صرف نظر می کنند تا قدرت نسبی و وضعیتشان را حفظ کنند؟))هنگامی که کنشگران عرصۀ بین المللی،دو عدد باشند،بحث سود نسبی،صحیح است؛اما زمانی که به صورت عام،وضعیت کنشگران که بیش از دو عدد هستند،مدنظر قرار می گیرد،سود نسبی و نفع موقت،در دراز مدت،فاقد معناست.

انتقاد سوم تئوریهای همکاری،آن است که به رغم آن که طرفداران تئوری مزبور،برآنند که همکاری،از طریق مذاکره حاصل می گردد،مخالفان،معتقدند که مذاکره در بسیاری موارد،مانع ایجاد همکاری می گردد.پروتکل کیوتو،نمونه ای بارز از امر مزبور به شمار می رود و سنای امریکا،صراحتاً مخالفت خود را با آن اعلام کرد.انتقاد حاضر،به رغم آن که نسبت به دو انتقاد فوق،دارای اهمیتی کمتر است،قابل اعتناتر است؛هرچند در مذاکره،مسألۀ حائز اهمیت،ذهنیت طرفهاست.تأثیر ترتیبات نهادین،بر مذاکره،گیج کننده است.چه کسی بر جدول زمانی،اختیار دارد؟کنسنسوس معتبرتر است یا رأی گیری؟در گات،تا 1993،در خصوص حل و فصل اختلافات که امری مبتنی بر رضایت طرفها بود،بازندگان قادر بودند از اِعمال تصمیمات،جلوگیری کنند؛اما در دابلیو تی اُ،علی الأصول،توصیه های شرکت کنندگان،لازم الإجراست؛مگر آن که خلاف آن ثابت شود.بدین روی،رضایی بودن،تحت الشعاع قرار گرفت و در نهاد اخیر،حداکثر،ظرف مدت یک سال از تقدیم درخواست،،به دعوا،رسیدگی می گردد.

3-بحثهای امروز

تا پیش از پایان جنگ سرد،تئوریهای سیاست بین المللی،کاملاً بر اساس ((منافع ملی)) بود.استالین،در مورد پاپ می گفت: ((چند تقسیم بندی دارد؟)) همین پاپ،بعدها در جنبش همبستگی لهستان،نقشی کلیدی ایفا کرد.اکنون بحث ((منافع ملی))،یا ((حاکمیت کشور))،تا حدودی تحت الشعاع ((اصل تعیین سرنوشت قرار گرفته است که موارد کوسوو،چچن،اوستیای جنوبی و آبخازیا،مواردی از آن قبیلند.

بسیاری از نهادها،بیانگر گرایشهای ایدئولوژیک است.اکنون،نهادهایی نظیر قیمومت که بیانگر ایدئولوژی اُرُسانترالیسم و برتری اروپایی بر غیر اروپایی بود،با از میان رفتن اجماع مزبور،آرام آرام،اهمیت خود را از دست داده است.

آیینها و قواعد نهادهای بین المللی،در ایجاد ساختارهای بین المللی،تقشی زیربنایی دارند.آنها هستند که تعیین می کنند،چه اصولی به عنوان بنیاد کاهش دهندۀ منازعات،قابل قبولند و آیا اقدامات دولتها،مشروعند یا غیرمشروع؟در نهایت،بسیاری از پژوهشگران نهادهای بین المللی،تلاش می کنند که دریابند چرا برخی نهادها،بسیار مؤثرتر از دیگرانند؟نهادهایی که اعضای آنها،دارای ارزشهای اجتماعی مشترکند و یا سیستمهای سیاسی شبیه به یکدیگر دارند-نظیر ناتو یا اتحادیۀ اروپایی-از سازمانهایی نظیر امنیت و همکاری اروپا و یا انجمن ملل آسیای جنوب شرقی مؤثرترند.تقسیم قدرت در نهادها نیز مهم است و نکتۀ حائز اهمیت آن است که اختیار اعضا،با مکانسمهایی نظیر رأی ترجیحی و غیره،چگونه تقسیم شده است؟

4-غلبه بر نقصان دموکراتیک⁴

بسیاری از محققان علوم حقوق که بحث نهادها را پی گیری می کنند،در خطر نادیده گرفتنِ یک مسألۀ نُرماتیو(هنجاری) عمده هستند و آن ((نقصان دموکراتیک)) است که در بسیاری از مهمترین نهادهای بین المللی جهان وجود دارد.همانگونه که اخیراً توسط مداخلات گستردۀ صندوق بین المللی پول،در شرق آسیا تفسیر شده است،جهانگرایی اقتصاد جهانی و نقش توسعه یابندۀ نهادهای بین المللی،در حال ایجاد شکلی قدرتمند از مقررات جهانی است.نهادهای بین المللی عمده،به گونه ای فزاینده،قواعد و رهنمودهایی را وضع می کنند که دولتها،در صورتِ تمایل به جذب سرمایه گذاری خارجی و توسعۀ اقتصادی،باید از آن تبعیت کنند.

اما این نهادهای بین المللی،توسط فن سالاران مدیریت می شوند و تحت نظارت مقامات دولتی بلندپایه قرار دارند.این،بدان معناست که این نهادها توسط نخبگان اداره می شوند.تنها در ضعیفترین معناست که کنترل دموکراتیک بر سازمانهای بین المللی عمده،اِعمال می گردد.مذاکرات کلیدی،در سازمان بهداشت جهانی،در جلسات دربسته صورت می گیرد.صندوق بین المللی پول،با وام گیرندگان بالقوه به گونه ای محرمانه مذاکره می کند و در صدد تدارک شرایطی است که بر آنها تحمیل می گردد.

اینجا مسألۀ حاکمیت کشورها مطرح نیست.ارتباطات متقابل اقتصادی و قواعد آن،مفاهیم حاکمیت را تغییر داده اند.در حال حاضر،تنها،کشورهای اندکی موجودند که می توانند خواستار آن باشند که به طور کامل،از سلطۀ خارجی بر کنشهای قانونی،که در مرزهای خود اِعمال می کنند،مستقل باشند.بهترین چیزی که اغلب کشورها می توانند به آن امید داشته باشند،این است که حاکمیت خود را به عنوان ابزار مذاکره و بدان منظور به کار گیرند که مطمئن شوند دیگران هم از قواعد و کنشهای مشترک،تبعیت می کنند.مسأله این است که چه کسی بر معاملاتی که اتفاق می افتد نفوذ دارد؟تئوری دموکراتیک،اهمیت خاصی به نقش عمومی می دهد که در معاملات و معاوضات ارزشی و توزیعی که در قانونگذاری و تنظیم مقررات،اساسی هستند،تصمیم گیری کنند.اما کنشهای نهادهای بین المللی،این امتیاز را در دستان نخبگان ملی و سازمانهای بین المللی می سپارد.

در واقع،دموکراسی،همواره به خوبی کار نمی کند.سیاستمداران امریکایی،به کرات با بهره برداری از ترس تعدادی از رأی دهندگانشان به تعداد بیش از حدِ خارجیان در ملل متحد،در انتقادهای شدید علیه نهادهای بین المللی،شرکت می کنند.از آن جدیتر،استدلالی می تواند صورت گیرد که صندوق بین المللی پول،نظیر بانکهای مرکزی،تنها،زمانی می تواند مؤثر باشد که از کنترل دموکراتیک مستقیم مجزا گردد.اما از 1787 به بعد،حقوقدانان و نظریه پردازان،بررسی کرده اند که چگونه تصمیم گیریِ آمرانه می تواند با پاسخگویی به عموم و کنترل دموکراتیکِ غیرمستقیم،ترکیب گردد.قانون اساسی ایالات متحدۀ امریکا،مبتنی بر این تئوری و عقیده است که حاکمیت مردمی،بهتر است از طرقِ نهادهای پیچیده تر،به گونه ای غیرمستقیم،اِعمال گردد.مسأله ای که حقوقدانان باید اکنون مورد مطالعه قرار دهند،آن است که چگونه باید نهادهای بین المللیی ایجاد کرد که  صالح،مؤثر،مسؤول و در نهایت،دموکراتیک و مردمی باشند.یک پاسخ ممکن،گفتن آن است که همۀ پاسخهای فوق،خوب است؛چرا که نهادهای بین المللی،دربرابر دولتهایی مسؤولند که در عوض،در نظامهایِ دموکراتیک،به مردمِ خودشان پاسخگویند.

4-سخن پایانی

قانونگذاری بین المللی،تنها،پیوند دیگری به زنجیرۀ نمایندگی اضافه می کند.اما زنجیره های دراز نمایندگی،که در آنها،عموم،تنها،خیلی دور بر کنش تأثیر می گذارند،اقتدار عمومی بالفعل را کاهش می دهند.اگر شرایط همکاری چندجانبه،به جای انعکاسِ منافعِ یک اِلیتِ کوچک،انعکاس منافع عموم باشد،الگوهای سنتی نمایندگی،باید توسط ابزار دیگر مبتنی بر تضمین قابلیت پاسخگویی بیشتر،به افکار عمومی،تکمیل گردد.یک دیدگاه نویدبخش،تلاش برای جان تازه بخشیدن به اجتماع فراملی به شکل شبکه هایی میان افراد و سازمانهای غیردولتی خواهد بود.رشد چنین شبکه هایی میان افراد و سازمانهای غیردولتی خواهد بود.رشد چنین شبکه هایی-متشکل از دانشمندان،متخصصان رشته های مختلف و فعالان حقوق بشر و محیط زیست-به گونه ای وسیع،توسط ماشین فاکس و اینترنت و توسط ترتیباتِ نهادینی که این شبکه ها را به تصمیم گیری ضمیمه کرده است،مورد کمک قرار گرفته است.به عنوان مثال،دانشمندانِ علوم طبیعی و اجتماعی،از طریق میزگرد بین الدولی در مورد تغییرات آب و هوایی(IPCC)^۵،که کار عملیش،توسط دانشمندانی سازماندهی شده بود که به هیچ دولتی پاسخ نمی دادند،با پروتکل کیوتو،یک اجماع علمی را توسعه داده اند.پروتکل کیوتو،مورد مذاکره قرار گرفت؛اما دولتهایی که به اقدام مؤثر دربابِ تغییراتِ آب و هوایی اعتراض کردند،نمی توانستند امید داشته باشند که توصیه های عملی IPCC را دوباره مورد مذاکره قرار دهند.

سقوط شگفت آور هزینه های ارتباط از راه دور،توسعۀ این شبکه های فراملی را آسانتر کرده است.در نتیجه،یک سازمان ثروتمند مبتنی بر سلسله مراتب-شرکتهای چندملیتی و کشورها-احتمالاً مشکلاتِ بیشتری خواهند داشت که بر ارتباطات فراملی مسلط گردند.سی سال پیش،مشارکت در ارتباطات بین قاره ای طولانی،نیازمندِ منابع و وسایل فراوان،توأم با هزینه های سنگین بود.امروز،مردم،همین اقدامات را از طریق اینترنت،تقریباً مجانی انجام می دهند.

بنابراین،پاسخگویی آیندۀ نهادهای بین المللی به مردمشان،ممکن است تنها تاحدی بر بنیاد نمایندگی از طریق نهادهای دموکراتیک رسمی باشد.ستون دیگر آن،ممکن است پلورالیسم داوطلبانه،مطابق شرایط شفافیت حداکثری باشد.سیاستهای بین المللی،ممکن است به گونه ای فزاینده،توسط گروهبندیهای قابل انعطافِ دانشمندان و متخصصان،یا با ایجاد شبکه های وکالت،نظیر سازمان عفو بین الملل و صلح سبز که اعضای آن، در سراسر جهان پراکنده اند،نشان داده شود که باید توسط فناوریِ اطلاعات جدید،روز به روز نزدیکتر شوند.مسؤولیت،نه تنها با زنجیره هایی از مسؤولیت رسمی افزایش می یابد،بلکه با ضرورت شفافیت نیز توسعه می یابد.اقدامات رسمی که میان نمایندگان کشورها در سازمانهای بین المللی مورد مذاکره قرار می گیرد،توسط شبکه های ملی،موضوع مداقه و بررسی خواهد بود.

اما چنین شفافیتی،سازمانهای غیردولتی و شبکه ها را بیشتر از مردم عادی نشان می دهد که ممکن است از شبکه های نخبه که از چرخه های دولت هستند،متمایز باشند.این،بدان معناست که جامعۀ مدنی فراملی،ممکن است شرط لازم باشد؛اما شرط کافی برای مسؤولیت دموکراتیک نخواهد بود.دموکراسیها،اصرار فراوان خواهند کرد که سازمانهای بین المللی،برای شبکه های فراملیِ گروههایِ وکالت و قانونگذارانِ داخلی،شفافیت کاملی در نظر بگیرند تا اقدامات آنها را ارزیابی کنند.اما طرفداران مسؤولیت دموکراتیک،باید قسمتهایی را نیز برای مکانیسمهای کنترل موجود در نهادهای ملی بجویند.حکام هیأت فدرال رزرو که توسط رئیس جمهور معرفی می شوند،توسط سنا،مورد تأیید قرار می گیرند؛حتی اگر پستشان بسیار بالا باشد.

اگر مَدیسِن⁶،هَمیلتِن⁷ و جی⁸،قادر بودند مکانیسمهای کنترل مردمی دو قرن پیش را در روزنامۀ فدرال ایجاد کنند،چنین کاری در آستانۀ قرن بیست و یکم،در جهان،امکانپذیر است.

درست بدانگونه که درباب اِعمالهای نرماتیو(هنجاری) جهانگرایی اندیشیده می شود،باید به گونه ای همزمان،حفظ نهادهای دموکراتیک مستحکم در درون کشورها،توأم با نقش شبکه های افراطی نیز مدنظر قرار گیرد.در آستانۀ قرن بیست و یکم،دموکراسی جدید،نهادهای جدیدی می طلبد و به منظور هماهنگی با ارزشهای دموکراتیک،این نهادها،باید دربرابر جامعۀ مدنی داخلی،پاسخگو باشند.آنچه که در حال حاضر،بسیار دشوار است،ترکیب مشارکت مردمی جهانی با مسؤولیت دموکراتیک مؤثر است که به چالشی اساسی،مبدل شده است.

1-Kyoto Rrotocol

2-Henry Kissinger

3-Gerald Ford

4-overcoming the democratic deficit

5-Intergovernmental Panel Climate Change(IPCC)

6-Madison

7-Hamilton

8-Jay